文 |周茜 厦门大学公共政策研究院
药品集中带量采购政策作为促进医药服务供给侧改革的重要组成部分，既是坚持推动以人民健康为中心的中国特色医保制度创新，也是进一步深化医药卫生体制改革的重要制度安排。
2018年11月，中央深改委第五次会议审议通过了《国家组织药品集中采购试点方案。
2019年1月，办公厅下发《关于印发国家组织药品集中采购和使用试点方案的通知，部署北京、天津、上海、重庆四个直辖市和沈阳、大连、厦门、广州、深圳、成都、西安七个城市开展试点工作后简称“4+7”试点。
2020年1月，国家医保局牵头多部门联合《关于开展第二批国家组织药品集中采购和使用工作的通知，取消试点地区限制，进一步完善招采机制，实现一次招采同步实施，推进药品集中带量采购制度的常态化。
从药品集中带量采购的政策出台、试点执行和政策调适过程来看，社会各界普遍将其视为三医联动的突破口，即以药品集中采购和使用为主要内容，以三医联动为政策逻辑，在遵循医改客观规律的前提下，持续推进中国特色医疗体系的建设。因此，有必要深入分析我国药品集中带量采购政策，牢牢把握其政策属性，通过识别政策执行过程中三医联动的症结，研究提出更有针对性的机制安排。
药品集中带量采购政策属性分析
政策属性直接决定了具体政策进入政策议程的可能性、实施成本和难度，以及政策的终产出。因此对任何一项政策的分析和研究都应始于对其政策属性的基本判断。
药品集中带量采购政策具有以下政策属性：
议题显著性与政府采纳偏好
药品的价格和费用始终都是医改的，议题显著性很强。党和政府高度重视人民群众医疗负担问题，并将降低药费视为控制医疗费用上涨、公众健康的重要手段。各级政府通过探索医疗服务价格和药品价格的“一升一降”、取消药品加成、实施“药占比”管制等方法，尝试推进医药分开和药费下降。但也有研究发现，这些政策往往着力重塑药品生产、流通和使用市场中的供需关系，虽能在短期内抑制“以药养医”，但能否在本上改变过度医疗的激励机制、降低社会整体医疗费用、医保基金长期可持续运行，仍然存在广泛争议。
我国药品政策经历了从“政府管制”到“管控放开、部分管制”，再到党的十八大强调建立以市场为主导的药品价格形成机制，推进药品医保支付价改革，落实药品集中带量采购一系列过程。当前，我国政府采用的是以三医联动为的多中心治理模式，通过不同利益主体的多方共治来实现对药品价格的动态均衡管理，从而形成药品“议价”新格局。
政策特殊性与实施成本
药品政策具有三方面特殊性：
其一，经济属性。药品是具有高度经济价值的商品，作为国民经济的重要组成部分，医药产业的利润在各商品门类中较为靠前。药品价格高度敏感，受医保目录、药品生产、采购和支付方式等因素影响。不断完善我国药品价格形成机制，需充分运用战略性购买等市场机制，实现资源配置。
其二，社会属性。一方面，我国医保制度经过20多年的发展，建成了大的社会医疗网11另一方面，人口老龄化、环境风险因素提高和提升致使我国医保需求总量快速增长，为个人和社会带来了一定的经济压力，引发出公平性问题。在资源总量有限的情况下，要想实现病有所医，需深入探讨药品政策的普惠性和公平性问题。
其三，属性。药品的生产、流通与使用具有很强的专有性，这使得药品的采购与选用过程充满着信息不对称性和不确定性。表现为：部分原研药价格长期明显高于周边国家和地区，而国内仿制药质量总体偏低，影响公平竞争市场机制发挥作用采购分散和区域政策多样导致药品使用主体议价能力不足，市场风险大患者对药品认知程度不高，药品选择自主性很低，主要参照医嘱进行药物选择和使用。
药品政策绝非单向度的经济政策或社会政策。多向度政策目标间的内在冲突使得药品政策必然面临更高的政策实施成本，因此有必要在政府的合理组织和制度安排下推进三医联动，协调各方利益，发挥好医保基金的战略性购买。